Alejandro Luengas, Promesa del Automovilismo Colombiano
De la herida a la transformación

Tecnicismos contra realidades

En estos días la ejecución de los recursos de regalías ha estado sometida a comentarios a causa de un tweet que compartimos varios economistas, entre estos, los exministros Juan Carlos Echeverry y Mauricio Cárdenas. Hacíamos un llamado de atención por el escandaloso saldo indicativo de recursos que arroja el Sistema de Información y Consulta de Distribuciones de Recursos Territoriales (Sicodis) del DNP, que informa la diferencia que hay entre los recursos de regalías que se han apropiado para ser ejecutados en proyectos de inversión, desde que inició el Sistema en 2012 hasta la fecha (actualizado a 31 de mayo de 2021). La suma asciende a los $ 73.4 billones y el valor de los proyectos ya aprobados, presumiblemente en ejecución, es de $ 44.4 billones.

La diferencia entre estos dos datos, que es de 28.4 billones de pesos, se entiende que está disponible para ser comprometida en proyectos que mejoren las condiciones de vida de los territorios y que dinamicen las economías locales. Tal como lo reclama la población y que, en efecto, se requiere para hacer frente al aumento del desempleo y a los demás efectos adversos que ha generado la pandemia.

Este valor llamó la atención, no solo por su magnitud, sino también por la coyuntura actual del país. La pandemia nos ha dejado en una crítica situación y las inconformidades sociales no se han hecho esperar. Estas piden acciones concretas, efectivas y certeras por parte del Estado. Adicionalmente, desde hace varios años se discute sobre la dificultad de ejecutar los recursos de regalías, argumento central para sustentar la más reciente reforma del sistema mediante la Ley 2056 de septiembre de 2020, que generó la expectativa de que por fin esos recursos se podrían ejecutar de manera más ágil en buenos proyectos para los territorios.

Las críticas al dato de los recursos disponibles no han faltado. Algunos han insistido en que el dato no es exacto, otros en que ese valor se presentaba con fines populistas y otros en que ese dato refleja un acuerdo oscuro de tener los recursos en caja para quién sabe qué objetivos. Ninguna de estas críticas es cierta.

En primer lugar, es un dato público. De difícil comprensión, sin duda. Por lo que me pregunto: si el dato no es el que es, ¿por qué está disponible en la página web del Sicodis? Yo no dudo del dato ni de la fuente. De hecho, esta ha sido la fuente de consulta que utilizan todos los que están familiarizados con el Sistema General de Regalias (SGR). Es un dato que se consulta a fin de saber cuánto es lo disponible, de manera indicativa, para presentar proyectos. La información que se encuentra no es compleja y le permite al interesado saber el disponible indicativo de los recursos por departamento e incluso por municipio. De hecho, felicito al DNP por contar con un sistema de información que provee una base de datos tan robusta como la del Sicodis

Se insiste en que es un dato indicativo. Esto significa que es un dato estimado que tiene un rezago de información en el que falta subir los valores de los recursos comprometidos y recaudados en los últimos días, un mes por lo general. El dato originalmente publicado fue consultado el 2 de junio y tenía un corte del 3 de mayo de 2021. ¿Qué tanto cambiará el balance en un mes? Mi respuesta, basada en el comportamiento histórico: no mucho. De hecho, he revisado ese dato unos días después (el 11 de junio), ya con corte de 31 de mayo, y el saldo indicativo pasó de 29 a 28 billones de pesos.

Y es estimado, pues se basa en la proyección que el Gobierno tiene del recaudo de regalías para todo el bienio presupuestal. Lo que implica una proyección de la explotación de hidrocarburos, el precio internacional y, obviamente, los niveles de ventas. Pero no todo ese valor es proyección, hay una gran parte que ya existe en caja. Con base en ese valor, las administraciones territoriales y de comunidades —los verdaderos beneficiarios del sistema— pueden comprometer. Según el Sicodis, las gobernaciones, municipios y comunidades étnicas cuentan con una apropiación disponible para comprometer de 29 billones de pesos. Es decir, con el potencial de aprobar proyectos hasta dicho valor y  que se podrían ejecutar en periodos acordes con su propio diseño. 

La “apropiación” es un concepto que resulta de hacer una estimación de cuánto se podría recibir por concepto de regalías durante el bienio, que en este caso es de $ 14.3 billones, sumado a los intereses de las inversiones que se tienen en regalías, más el saldo sin ejecutar de los bienios anteriores (que en este momento asciende a $ 13.7 billones). Y para el bienio 2021-2022 se aprobó —mediante el Decreto 1782 del 2021— un adelanto particular de cuatro vigencias presupuestales para ser comprometidas a través del Ocad Paz.

Asimismo, es importante aclarar la diferencia entre “en caja” y “disponibles”. Por “en caja” se entiende en los bancos, lo que equivaldría a decir, de los recursos no comprometidos: que serían el saldo de las vigencias anteriores ($ 13.7 billones), más el recaudo real de lo corrido de la vigencia actual que —en nuestro caso— es de $ 1.3 billones, un poco menos de lo que se había previsto para la fecha. Por ende, en caja, serían $ 15 billones. 

Mientras que “disponibles” son el valor apropiado de toda la vigencia, incluidos los saldos no comprometidos, menos el valor comprometido, es decir: los $ 28.9 billones. Este último valor está limitado por una medida (definida en el Decreto 1821 del 2020) de reservar el 20 % del presupuesto para ser comprometido al final de la vigencia, sujeto al comportamiento del recaudo y con lo que quedarían $24 billones disponibles para comprometer ya.

Este último valor tiene un significado especial, pues los proyectos que se podrían aprobar tendrían un costo total de $ 24 billones, con una caja disponible para iniciar obras de $ 15 billones y el saldo se iría recaudando en lo que resta de la vigencia. Pero, asimismo, los contratos que sean adjudicados con estos proyectos podrían descontarse o fondearse con el sector financiero por el saldo. Con lo que, por diferentes vías, se podría llegar a inyectar —de ser posible y necesario— todos estos $ 24 billones en las economías locales.

En conclusión: sí existe dinero y potencial de contratación. Preocupa que la atención se dé en la metodología y no en el cómo aprovechamos estos recursos para dinamizar la economía, mejorar las condiciones para las comunidades y desarrollar nuestro país.

Los comentarios acerca de la exorbitante cifra, que denota el bajo nivel de compromiso de los recursos de regalías, también han girado alrededor de cómo y en qué podríamos usarlos. La respuesta es amplia, pero simple: en muchos tipos de proyectos, siempre y cuando sean de inversión y de iniciativa de los municipios, los departamentos o las comunidades. Es decir, estos recursos de inversión son de los territorios, no del nivel nacional. Con lo cual el gobierno nacional no puede más sino apoyar a los entes territoriales y comunidades, como lo establece la Ley 2056 de 2020, a través de la asistencia técnica para estructurar los proyectos. Ahora bien, también pueden servir de fuente adicional, con los recursos del Gobierno nacional, para apalancar y conducir al cierre de financiero de obras prioritarias para la población.

La historia de las regalías ha dejado en evidencia las dificultades que tiene el país para estructurar proyectos. Las razones son múltiples: incapacidad de los gobernantes para estimular la formulación de proyectos, complejidad del sistema de aprobación, baja capacidad técnica de los entes territoriales y las comunidades, poca disponibilidad de ejecutores en las regiones o, simplemente, ausencia de ideas de proyectos.

Varias cosas se han hecho para tratar de agilizar el sistema: flexibilizar los procedimientos, mejorar la metodología de proyectos (mejor conocida como la MGA), permitir que las personas jurídicas estructuren proyectos, estrategias de capacitación, entre otras. Pero todo esto parece ser insuficiente, así que es momento de ver el sistema desde otra óptica.

En primer lugar, los niveles nacional, departamental y municipal, acompañados por las Regiones Administrativas de Planificación (RAP), los Consejos Regionales de Competitividad, Cámaras de Comercio, entre otros, y aprovechando esquemas que existen en el país, tales como los pactos territoriales y los esquemas asociativos territoriales, deberían desplegar una gran estrategia para definir a nivel de idea proyectos “jalonadores”, intensivos en mano de obra, que requieran las regiones. Estos proyectos deben tener un orden determinado, definido en función de su impacto en desarrollo. A manera de ejemplo, propongo: 

  • vías terciarias pavimentadas e iluminadas (incluidos muelles, si el transporte es fluvial o marítimo); 
  • colegios con aulas inteligentes; 
  • centros de salud tecnificados; 
  • centros de acopio multiusos, incluidos cuartos de frio y asistencia en transformación de productos y comercialización agropecuaria; 
  • acueductos regionales; 
  • alcantarillados, 
  • vivienda urbana y rural; 
  • infraestructura deportiva y cultural (coliseos, parques temáticos, canchas y museos).

La idea sería tener un portafolio determinado de proyectos. Esto es diferente a la idea de Proyectos Tipo. El portafolio sería un listado jerarquizado de proyectos en el que, en caso que el municipio no cuenta con la red terciaria pavimentada e iluminada, si esta fuera el proyecto jerarquizado, no podría pensar en invertir en otro proyecto hasta no garantizar los recursos y acciones para el mismo. Los Proyectos Tipo, por su lado, son guías predeterminadas para la estructuración de los proyectos, las cuales podrían ser de utilidad obviamente.

Segundo, crear una figura tipo encargo fiduciario que separe el valor estimado de todo el proyecto, con lo cual se asegura que, en caso de ser viable el proyecto, se cuenta con la financiación necesaria para su finalización. La forma de estimar este valor sería a partir del promedio de este tipo de proyectos en el pasado.

¿Por qué un esquema tipo encargo fiduciario? La superación de la crisis inmobiliaria de los noventa se logró gracias a la creación de mecanismos, como las fiducias, que se encargaban de manejar el dinero de los compradores; y solo permitían que el constructor iniciara obra si el proyecto ya contaba con toda la estructuración del caso y tenía dinero suficiente para no quebrar, es decir punto de equilibrio. De lo contrario, retornaba los recursos consignados, con algunos intereses. Regalías debería considerar estas lecciones, a fin de poder madurar proyectos, que, si no maduran, simplemente retornarían los recursos, pero al menos se estaría creando una expectativa probable de dinamización de la economía.

Tercero, iniciar, actualizar o culminar la estructuración de estos proyectos y, en paralelo, iniciar algunas obras y tareas menores necesarias, tales como compras de terrenos, descapote, promoción, etc. En otras palabras, esto implicaría iniciar a medida que se terminan de madurar los proyectos. Como alternativa para el desarrollo de estas obras menores, se podría acompañar con un proyecto de Empleo Solidario, en el que las comunidades reciban un recurso a cambio de tareas básicas, que ayuden a reactivar el empleo y el consumo en la región.

Y cuarto, una vez estructurado el proyecto, proceder a su bancarización (de banca de inversión), si es posible, de manera que se puedan atraer recursos privados para las regiones, o simplemente iniciar los procesos licitatorios para la contratación de las obras y desarrollo del proyecto.

En conclusión, la posibilidad de comprometer el dinero existe, y lo que se requiere es concentrarnos en comprometer rápido y bien, sobre una oferta determinada de proyectos debidamente priorizados que induzcan a crear condiciones para mejorar la productividad de las regiones, mejorar las condiciones sociales y generar empleo. 

Seleccionar los proyectos a nivel de idea, utilizar a las fiducias para asegurar la debida estructuración y cierre financiero de los proyectos. Y, a la vez, realizar acciones menores, alrededor del proyecto, con mano de obra local, que permitan dinamizar las regiones. Todo lo anterior, liderado por los gobernantes locales, quienes están llamados a generar, desde los territorios, el verdadero desarrollo regional.

Artículo cortesía de: https://lasillavacia.com/

Diego Dorado Bartolino 1986 - Presidente Asia Bartolina 2020-2022

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